政府投资基础设施建设项目监管模式研究

政府投资基础设施建设项目监管模式研究朱晓明 1982年出生给水排水工程专业毕业于同济大学现在在临港地区建设工程安全质量监督站工作，从事建筑管理工作。地址：浦东新区南汇新城镇水芸路388号2号楼205室。手机号码：18621891708 摘要：政府投资项目具有一次性、单件性的特点，并因其特有的生产技术和设备特征，项目外部性显著，大多数项目为非盈利性。政府投资项目资金来源的特殊性决定其代表的是公共利益，也是社会民众关注的焦点，应该比非政府投资项目具有更严格的管理控制程序。政府投资项目的这些特征对其监管工作产生着重大影响，在项目的全寿命周期中，无论是前期的决策、中期的实施，还是后期的使用，一旦监管工作出现失误，将由于项目的自有特征使得失误结果无法逆转，形成投资巨大浪费，损害公共利益，而且将引发经济、社会、环境等诸多负面影响，不利于社会的和谐。本文对目前我国政府投资建设项目的具体监管模式进行了总结，并分析了存在的问题及弊端。关键词：政府投资建设项目监管模式一、我国政府投资基础设施建设项目的监管现状在政府投资领域存在着多层次的委托-代理关系，第一层次是全体纳税人作为委托人和作为代理人的政府机构的关系，在这一层面，政府受纳税人委托行使管理社会的职能，就是要求政府投资提供公共项目给全社会。第二层次是政府投资机构作为委托人和其投资项目的建设单位作为代理人的管理，在这一层面，政府把资金投入到建设项目，选择项目业主来使用和管理资金。这两个层次的委托人都希望代理人能生产出委托人所期望的产出，追求委托人的最大利益。政府机构中的计划、财政、审计和建设主管部门在政府投资项目全寿命周期中承担着投资监管的重要责任。具体监管现状如下表所示：表：我国政府投资项目监管模式监管部门计划管理建设管理部门财政管理部门财政部门审计部门财政部门审计部门监管内容立项审批可研审批工程招标合同管理工程监理资金使用资金使用资金使用全寿命周期策划阶段实施阶段运营阶段报废阶段 1.1投资计划监管计划部门主要通过项目审批程序对政府投资项目进行计划监管，目前我国的计划管理部门是国家和地方的发展与改革委员会。我国政府投资项目的审批内容包括: (1)项目建议书及投资估算审批。 (2)可行性研究报告的审批。 (3)初步设计及概算审批。 (4)施工图设计及预算的审批。 (5)项目梭工验收审查。我国政府投资项目的审批制度贯穿项目建设程序全过程，在这个过程中的主要缺陷在于一是以项目审批制度为决策机制的政府投资项目全过程投资控制重心靠后，二是项目审批制度是一种静态的被动的投资控制，以每一个阶段投资不超过前一阶段的计划投资额为目标，难以有效控制投资 1.2财政资金监管近年来，在积极建立健全财政政务公开等各类公开办事制度，自觉接受人大、公众和舆论监督的基础上，各级财政部门扎实推进财政监督工作，促进内部监督与外部监督相结合，财政监督水平不断提高，其主要做法是: 1)资金集中支付制度目前各地方财政部门采用的集中资金支付方式有三种模式:一是将财政拨款和单位自筹资金统筹使用，先将单位自筹资金集中在财政专户中，再由财政统一结算款项;二是对于基本依靠财政拨款的行政事业单位由财政统一付款;三是财政部门主要负责审核采购计划和对采购过程进行监督，购货主体根据政府采购规则程序和方法进行物品和服务的釆购，并在财政的监督下依据供货凭证自行付款，不改变资金的拨款程序和方式。 2)财政投资评审制度财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预(概)算和竣工决(结)算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构进行。其中，社会中介机构按照《政府釆购法》及相关规定，通过国内公开招标产生。财政投资评审的范围包括:1)财政预算内基本建设资金(含国债)安排的建设项目;2)财政预算内专项资金安排的建设项目;3)政府性基金、预算外资金等安排的建设项目;4)政府性融资安排的建设项目;5)其他财政性资金安排的建设项目;6)需进行专项核查及追踪问效的其他项目或专项资金。 3)政府投资项目后评价制度建设项目的后评价，是指对已经建成并投入使用的建设项目的立项决策、规划设计、工程实施、生产或运营的全寿命周期过程以及项目的经济效益和社会效益做出全面的评价。项目后评价的内容主要包括过程评价、经济效益评价、影响评价、环境影响评价和社会影响评价等方面。政府投资项目是指为适应和推动经济社会发展，由政府直接投资、资本金注入、提供补助或财政担保银行贷款建设的项目，多数系为社会发展服务、非盈利的公益性项目。由于权力比较集中，政府投资项目往往成为腐败的多发领域，政府投资项目推行的后评价制度将强化对政府投资项目的监管。国家一直在加大对政府投资项目的监管。2004年的《国务院关于投资体制改革的决定》就要求，“完善重大项目稽查制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管”。2008年11月，国家发改委又制定了《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》，对后评价工作程序、后评价管理和监督、后评价成果应用作了明确规范，要求“大力推广通过项目后评价总结出来的成功经验和做法，不断提高投资决策水平和政府投资效益”。开展项目后评价，对于提高投资决策水平、加强投资项目管理和制约项目参与各方的行为具有重要意义，是加强政府投资管理和项目监管的一项重要工具政府投资项目后评价的积极作用主要体现在三个方面:一是促进政府投资决策水平提高。通过项目后评价，可以发现政府投资决策中存在的问题，以便采取针对性措施，克服不足，提高决策水平。二是促进政府加强投资项目的监管。针对后评价中发现的带有共性的问题，政府投资管理部门可以有针对性制定相关政策，加强监管。三是强化了对建设领域权力运行的规范与监管。建设领域是当前经济建设的重要领域，是当前以及今后一段时间预防腐败的重点。对法定重要项目实行强制后评价制度，强化了对建设领域权力运行的规范与监管。 1.3建设工程监理制 1988年建设部发布的“关于开展建设监理工作的通知”中明确提出要建立建设监理制度;《建筑法》也作了 “国家推行建筑工程监理制度”的规定，工程监理是指监理单位受项目法人的委托，根据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他建设合同，对工程建设实施的监督管理。 1.4合同管理制合同管理制是项目管理制度的非常重要的一项制度，在工程实施过程中，对项目单位和施工单位双方在工程质量、工程进度、资金拨付等环节起重要的制约作用。合同管理必然是政府投资项目管理的核心，贯穿于项目全寿命周期实施的全过程和各个方面。由于工程合同周期长，工程价值量大，工程变更、干扰事件多，合同管理是工程项目全寿命周期监管的核心和提高管理水平、经济效益的关键。二、政府投资基础设施建设项目的弊端政府投资项目资金在使用中面临的问题是易于滋生腐败，建设和营运效率低。究其原因有二点:一是政府投资领域“委托-代理”关系的制度性缺陷，信息不完全或监督成本过高，使得委托人难以对代理人釆取有效的监管，公共资源使用的“内部人”控制问题突出;二是政府投资项目投资目标的多元化与复杂性，与其他投资活动相比，政府投资项目承担着更多的社会公共职能，项目决策要考察的是社会综合收益，而不仅是单纯的经济效益。缺乏明确的市场化考核标准，更容易出现问题。考察政府投资工程项目的现状，存在以下突出问题。 2.1决策的科学性不足许多项目前期可行性研究阶段研究论证科学性不够，项目建议书和可行性研究中考虑得不够全面和不够深入。政府投资项目决策主体一般为政府相关部门，政绩工程、形象工程的思想在政府领导决策中常常占据了主导地位，左右了决策的专家论证组的意见，项目代建单位也只能遵循着政府主管部门领导的意志，论证缺乏公开性和透明性，缺少外部监督，影响了决策的科学性。 2.2投资监督力度不够目前我国现行的制度中还没有全寿命周期工程建设项目投资决策管理的相关政策、法规和制度，缺乏相应可操作性的标